tal av Professor Hon Gareth Evans, tidigare utrikesminister i Australien, till ett virtuellt offentligt Föreläsningsevenemang, ” the 45th Anniversary of Khmer Rouge Victory: vilka lektioner kan Kambodja dela?, ”medarrangör av Kambodjas institut för samarbete och fred och Asien-Stillahavsområdet för ansvaret att skydda, 28 juli 2020.

Kambodja står nästan ensam i modern tid för omfattningen och intensiteten av det lidande som dess folk har uthärdat, framför allt under Pol Pots otroligt brutala treåriga folkmordskrig av terror, som började för 45 år sedan, 1975, och resulterade i direkt dödande av hundratusentals kambodjaner och dödsfall från undernäring och sjukdom hos många hundratusentals fler, vilket ger en total dödssiffra på upp till 2 miljoner män, kvinnor och barn. Men före Khmer Rouge-segern, och mycket bidragande till det, härjades landet av massiva USA-bombningar under Vietnamkriget; och efter att Pol Pot drevs ut ur Phnom Penh av den vietnamesiska invasionen 1978, härjades Kambodja ytterligare av långvarigt inbördeskrig, som slutade bara tretton år senare med Parisavtalet och FN: s övergångsnärvaro. Och även med fredens ankomst 1993 har landet – olyckligt-inte varit immun mot spänning, bitterhet, stora kränkningar av de mänskliga rättigheterna och politiskt våld som fortsätter till idag.

Det är rätt att vi vid sådana tillfällen fortsätter att fokusera på händelserna i mitten av 1970-talet och de lärdomar som kan dras av dem. Det är rätt eftersom den skräck som Kambodja upplevde då, oavsett om det är strikt juridiskt definierbart som ”folkmord” i den mening som avses i Folkmordskonventionen, förblir – tillsammans med Rwanda och Bosnien på 1990 – talet-det talismanska fallet efter andra världskriget globalt av samvetshockande gruppvåld, vare sig det drivs av ras, etnicitet, nationalitet, religion, klass, politik eller ideologi. Och för alla de framsteg som har gjorts under de senaste åren, som ett internationellt samhälle är vi fortfarande, som händelserna i Syrien, Sri Lanka, Myanmar och på andra håll de senaste åren grafiskt visar, faller långt ifrån att kunna med säkerhet säga, när det gäller folkmord och andra massbrott, ”aldrig mer.”

i dessa relativt korta kommentarer finns det fem specifika lektioner som jag vill dra av Kambodjas erfarenhet: Antag inte att något land är immun mot folkmordsvåld; Antag inte att världen kommer att hjälpa; diplomati kan ändå göra skillnad; Antag inte att det är över när det är över; och ge inte upp principen om ”ansvaret att skydda” – R2P – och hoppet från dess enhälliga omfamning av FN: s generalförsamling för femton år sedan, 2005.

Jag minns livligt atmosfären när jag först besökte Kambodja 1968, tillbringade en vecka med att dricka öl och äta nudlar i studenthäng runt Phnom Penh och careering upp och ner på den dammiga vägen till Siem Reap och Angkor Wat i billiga aktietaxier, spridda kycklingar, grisar och barn längs vägen. Landet var lugnt, nästan då orört av kriget bredvid i Vietnam, med den massiva amerikanska mattan bombningen fortfarande ett år bort. Det som hände i Kambodja i mitten av 1970-talet var, innan det hände, otänkbart.

men det var också Hitlers förintelse helt otänkbar innan det hände-det kallblodiga mordet på miljontals judar, zigenare, slaver, homosexuella och andra icke-arier, inte på grund av något de gjorde utan för vad de inte kunde hjälpa att vara – i landet Goethe, Schiller, Beethoven, Mahler, Weber och många fler bidragsgivare till några av de stora kärnprestationerna i den västerländska civilisationen. Potentialen för folkmordsvåld är inte begränsad till bräckliga utvecklingsländer: i en tid av auktoritär populism och rå identitetspolitik – tänk Erdogan, Orban, Bolsonaro, till och med Trumps Amerika – kan det potentiellt dödliga viruset av grupphat dyka upp nästan var som helst i världen.

sanningen är – som jag väl vet från år av brottning med problemet med konfliktförebyggande och tidig varning när jag ledde den internationella krisgruppen-att det inte finns någon verklig vetenskap för att bestämma vilka samhällen som kommer att explodera i orgier av dödlig konflikt och folkmordsvåld och de som inte kommer att göra det. relevanta faktorer inkluderar historiska klagomål och fiendskap; snabb ekonomisk, social eller politisk förskjutning; arroganta eliter som blomstrar mitt i fattigdom; dålig styrning och ledarskap i allmänhet; dåliga utbildningssystem gör ingenting för att desarmera fördomar; och externt genererade destabilisering (som med effekterna av USA: s bombkampanj i Kambodja, som gav Khmer Rouge, tidigare en marginaliserad gerillagrupp, en orsak och fart). Men det finns inga förklaringar som passar alla: det är ofta så att länder med liknande historier, kulturer och demografi och upplever liknande interna och externa tryck, kommer att reagera mycket annorlunda.

att erkänna den myriad av kortsiktiga faktorer-överliggande långsiktiga strukturella faktorer – som kommer att påverka vilket sätt ett samhälle kommer att hoppa, effektiv konflikt och krisförebyggande verkligen kommer ner för att undvika det-kan inte hända-här Typ självbelåtenhet; noggrant övervaka nuvarande utveckling (med uppkomsten av förhärskande hat-tal är en viktig indikator på potentialen för grymhet brott); att vara medveten om den tillgängliga verktygslådan för förebyggande åtgärder (politiska och diplomatiska, ekonomiska och sociala, juridiska och konstitutionella och säkerhetssektorrelaterade); och vidta alla möjliga korrigerande åtgärder-både internt och externt – innan saker går ur hand. Det är inte klart att något av detta skulle ha förhindrat Khmer Rouge-segern i Kambodja 1975, men det är den typ av tillvägagångssätt som har hjälpt Burundi att sluta falla i vulkanen under de senaste två decennierna trots en profil nästan identisk med sin granne Rwanda i mitten av 1990-talet.

Antag inte världshjälp

vad som hände i Kambodja 1975 var känt snart nog för resten av världen – inte minst som ett resultat av att några modiga journalister fick historien ut från Phnom Penh – men reaktionen var överväldigande en av fantastisk likgiltighet. Delvis, och detta var verkligen fallet för de västerländska politiska ledarna på den tiden, det var en fråga om cyniskt egenintresse, en av de mest extrema manifestationer som har gjort sin väg till det offentliga register som då USA: s utrikesminister Henry Kissingers observation till Thailändska utrikesminister Chatichai sju månader efter att Röda khmererna hade marscherat in i Phnom Penh: ”säg Kambodjanerna att vi kommer att vara vänner med dem. De är mordiska ligister, men vi kommer inte att låta det stå i vår väg.”Hela situationen undersöktes genom ett prisma för det kalla kriget, så mycket att när Vietnams invasion 1978 stoppade massmordet i Khmer Rouge i dess spår, applåderades det inte av någon utom Sovjetunionen.

det nästan universella svaret, inte bara i väst utan i hela utvecklingsländerna, var att detta var en oacceptabel kränkning av statens suveränitet. Uppfattningen att suveränitet skulle kunna ge ett större ansvar för att skydda dem som riskerar folkmordsvåld – till vad Kofi Annan senare skulle beskriva som ”grova och systematiska kränkningar av mänskliga rättigheter som kränker varje föreskrift i vår gemensamma mänsklighet” – hade ännu inte tagit någon utbredd rot. Det var särskilt ifrågasatt i det globala söder, där så många länder var så stolta över sitt nyligen vunnit suverän självständighet, så medvetna i många fall av deras bräcklighet, och så ovilliga att medge att någon av deras tidigare kejserliga mästare kunde, även i fallet med extrema kränkningar av de mänskliga rättigheterna, har någon form av ”rätt till humanitär intervention” inom sina gränser.

trots den formella globala acceptansen sedan 2005 av R2P, som jag kommer att återkomma till nedan, kvarstår den olyckliga verkligheten till denna dag att om förebyggande insatser inte existerar eller misslyckas, och folkmordsvåld bryter ut, kommer den internationella att vidta starka åtgärder – inklusive i sista hand. Säkerhetsrådet godkände militärt ingripande – är i den nuvarande internationella miljön nästan lika obefintlig som den var 1975. Allt beror verkligen på effektivt förebyggande, och mycket av det kommer att behöva komma från modiga interna aktörer som är villiga att driva tillbaka mot auktoritär överansträngning. Få saker betyder mer för att skydda mänskliga rättigheter än starka civila samhällsorganisationer, och det är glädjande att se i Kambodja hur många anständiga individer-många av vars röster hörs i Sue Coffeys utmärkta redigerade samling, söker rättvisa i Kambodja: Människorättsförsvarare talar ut (MUP, 2018) – fortsätter att arbeta modigt och ihärdigt i en extremt svår och ofta extremt fientlig politisk miljö för att uppnå just det.

diplomati kan göra skillnad

Khmer Rouge-hotet försvann inte med den vietnamesiska invasionen: med stöd av Kina förblev det en betydande kraft i provinserna, och storskaliga inbördeskrig fortsatte att ta sin vägtull av kambodjaner när det gäller död, skada, förflyttning till gränsöverskridande flyktingläger, allmän immiseration och förlust av livsmöjligheter. Situationen hjälpte inte av de många aktörer som hade olika insatser i resultatet. Internt fanns det fyra stridande fraktioner – med Hun Sens regering mot en bräcklig koalition av de icke-kommunistiska Sihanoukisterna och Son Sanns KPNLF med de kommunistiska Röda khmererna under Pol Pot, och varje grupp oerhört misstro mot alla andra; regionalt stödde Vietnam Hun Sen och de sex Asean-medlemmarna av tiden stödde hans motståndare; och på stormaktsnivå stödde Kina Röda khmererna och prins Sihanouk (som han då var); Sovjetunionen stödde Hun Sen; och USA stödde de två icke-kommunistiska motståndsgrupperna.

att lösa upp allt detta var en formidabelt komplex och långvarig diplomatisk process, men en som så småningom gav fred. Nyckeln till den framgångsrika FN-fredsplanen, som jag är stolt över att säga att Australien spelade en central roll i smide, var att hitta ett ansiktsbesparande sätt för Kina att dra tillbaka sitt politiska och ekonomiska stöd från Röda khmererna, som förnekade att stödet antingen i bästa fall omedelbart skulle kollapsa eller i värsta fall över tiden vissna och dö på vinstocken. Det avgörande diplomatiska avtalet var att ge FN en oöverträffad central roll, inte bara i fredsbevarande eller valövervakning, utan i den faktiska styrningen av landet under övergångsperioden. Detta gav Kina det skydd som det behövde för att frigöra sig från Khmer Rouge, som då effektivt kollapsade som en effektiv kraft, vilket äntligen möjliggjorde en återgång till Fred.

fredsskapande diplomati kommer inte alltid att vara lika framgångsrik som den var i Kambodja från 1989-91, med de aktörer som bidragit så mycket till problemet som samarbetade effektivt för att producera en lösning, eller – för att ta ett annat exempel – Kenya efter December 2007, då katastrofalt eskalerande etniskt baserat våld desarmerades av en Afrikanska unionen och FN-stödda uppdrag ledd av Kofi Annan som förhandlade om ett maktdelningsskåp och inledde pågående förhandlingar om underliggande grundorsaksfrågor.

Men sådan diplomati kommer alltid att vara värt att sträva efter, liksom tidigare stadium förebyggande diplomati med åtgärder som faktauppdrag, kompisgrupper, framstående personkommissioner, förlikning och medling och stöd för icke-officiell andra spårdialog. Svårigheten är alltid att gå från retorik till effektiv handling: Prat är billigt, och det har under många år funnits oändliga mängder av det i och runt FN-systemet om den kritiska betydelsen av förebyggande, genom diplomati, utvecklingsbistånd och andra strategier. Men viljan att göra det nödvändiga engagemanget av tid och resurser har alltid varit bristfällig, och kortare fortfarande i den nuvarande internationella miljön

det kanske inte är över när det är över

fredsskapande, om det ska bli verkligt framgångsrikt och hållbart, måste åtföljas av effektiv fredsbyggande efter konflikter. Slutet på Röda khmerernas folkmord och den slutliga förstörelsen av dess krigsbekämpningsförmåga gjorde slut på mycket av Kambodjas elände, men inte allt. Vid undertecknandet av fredsavtalen i Paris 1991 sa jag i mitt uttalande som Australiens utrikesminister att ”fred och frihet inte är priser som, när de väl vunnit, aldrig kan gå förlorade. De måste vinnas igen varje dag. Deras grundvalar måste sänkas djupt ner i grunden för politisk stabilitet, ekonomiskt välstånd och framför allt respekten för de mänskliga rättigheterna.”Tyvärr, sedan 1993, har sanningen om den observationen bekräftats om och om igen.

en försmak av vad som komma skall kom med Hun Sen vägran att acceptera hans nederlag vid FN övervakade valet 1993, insisterar på en maktdelning arrangemang som det internationella samfundet inte motstå, som i efterhand vi verkligen borde ha. Sedan dess har det skett ett systematiskt undertryckande av varje rörelse mot en mogen demokrati, med förtryck av yttrandefrihet och mötesfrihet, gripandet av många människorättsaktivister som har försökt att tala för grundläggande friheter och motverkandet av varje försök att få ett verkligt fritt val, med periodisk utväg till mordiskt våld. Under de senaste månaderna har Covid-19 pandemi har använts som skydd för införandet av ytterligare drakonisk lagstiftning av ett parlament från vilket oppositionsmedlemmar har uteslutits, vilket ytterligare undertrycker yttrandefrihet och mötesfrihet, möjliggör kontroll av teknik på alla nödvändiga sätt och ger långa fängelsestraff och konfiskering av egendom.

historien lär oss att kanske den bästa enskilda indikatorn för framtida konflikter, inom eller mellan länder, är en rekord av tidigare konflikter. Bland de länder som är mest utsatta för folkmordsvåld är de som har varit där tidigare. Kambodja är ett land som kräver ständig vaksamhet, både från sin egen befolkning och från det internationella samfundet, om det är att möta förhoppningar och ambitioner – inte bara för fred, men demokrati och mänskliga rättigheter – av alla dem som kämpade så hårt för att befria det från OK av Röda khmererna tyranni. Den uppgiften slutfördes inte med FN: s fredsprocess för tre decennier sedan: den är fortfarande pågående.

ge inte upp R2P

om vi en gång för alla ska avsluta förekomsten eller återfallet av folkmord och andra massbrott som sker inom suveräna statsgränser var som helst i världen är det avgörande att det internationella samfundet allvarligt förbinder sig till ett effektivt praktiskt genomförande av alla ”ansvaret för att skydda” principer som stats-och regeringscheferna enhälligt godkände vid världstoppmötet 2005 och äntligen erkänner hur oförsvarligt deras misslyckande att agera hade varit i Kambodja, Rwanda, Srebrenica och någon annanstans.

Det handlar inte bara om stater som erkänner sitt eget ansvar att inte begå eller tillåta massbrott inom sina egna gränser, och att hjälpa andra stater att agera genom hjälp och annat stöd; det handlar också om stater som vidtar snabba och beslutsamma åtgärder för att stoppa sådana brott – även i extrema fall genom FN: s säkerhetsråd godkände militär intervention – om en stat uppenbart har misslyckats med att göra det. Den nuvarande verkligheten är att, särskilt när det gäller den mer robusta tredje pelaren, R2P förblir i bästa fall pågående arbete.

som en normativ princip – att massbrott som begås bakom suveräna statsgränser inte bara är statens utan världens verksamhet-är dess acceptans, vilket framgår av årliga generalförsamlingens debatter och många säkerhetsråds resolutioner, nästan fullständig. Som en effektiv förebyggande kraft och som en katalysator för institutionell förändring har den haft många identifierbara framgångar. Men som en effektiv reaktiv mekanism, när förebyggande har misslyckats, har rekordet – sedan det libyska fallet sprang av rälsen 2011 – varit uppenbart dåligt, framför allt i Syrien. I den nuvarande internationella miljön – med Kina och Ryssland som nu beter sig som de är – kommer det att bli en lång och svår process att återskapa någon form av säkerhetsrådets konsensus om hur man ska reagera på de svåraste fallen.

mycket beror i detta avseende på USA: s, Förenade kungarikets och Frankrikes vilja att erkänna att de, mer än någon annan, var ansvariga för uppdelningen av det samförståndet genom sina handlingar i Libyen 2011-inte av deras felsteg efter att Gaddafi störtades, vilket de uppriktigt erkänner, men deras vägran att acceptera att det militära interventionsmandatet som säkerhetsrådet enades om, inför en överhängande massaker i Benghazi, var för begränsat civilt skydd och utvidgades inte till öppna krigsstrider som syftar till att uppnå förändring. Om Trump omväljs i USA kan vi vinka adjö under överskådlig framtid – med R2P som med nästan allt annat i det multilaterala systemet – till alla utsikter till effektiv internationell konsensus om dessa stora värdefrågor. Men om han kastas ut i November har anständighet en chans.

att lära sig den största lärdomen av allt från det kambodjanska folkmordet-behovet av att göra R2P verkligen effektivt – innebär framför allt att mobilisera den politiska viljan för att få något att hända när det måste. För att det ska hända måste många argument effektivt göras till många olika valkretsar. Men det mest övertygande argumentet – det som sporrade världens ledare att acceptera R2P – normen i princip 2005, och som kommer att fortsätta att vara avgörande för att säkerställa dess praktiska genomförande-förblir det moraliska, baserat helt enkelt på vår gemensamma mänsklighet: vår plikt att höja sig över arvet från alla dessa fruktansvärda misslyckanden i det förflutna, och se till att aldrig mer någon av oss står vid eller passerar inför massbrott.