Discours prononcé par le Professeur Gareth Evans, Ancien Ministre australien des Affaires étrangères, lors d’une Conférence Publique Virtuelle Intitulée « Le 45e Anniversaire de la Victoire des Khmers Rouges: Quelles Leçons le Cambodge Pourrait-Il Partager?,  » co-organisé par l’Institut Cambodgien pour la Coopération et la Paix et le Centre Asie-Pacifique pour la Responsabilité de Protéger, 28 juillet 2020.

Le Cambodge est presque seul dans l’ère moderne pour l’ampleur et l’intensité des souffrances endurées par son peuple, surtout pendant le règne de terreur génocidaire incroyablement brutal de trois ans de Pol Pot, qui a commencé il y a 45 ans, en 1975, et qui a entraîné la mort directe de centaines de milliers de Cambodgiens, et la mort de plusieurs centaines de milliers d’autres par malnutrition et maladie, produisant un bilan global allant jusqu’à 2 millions d’hommes, de femmes et d’enfants. Mais avant la victoire des Khmers Rouges, et y contribuant beaucoup, le pays a été ravagé par les bombardements massifs des États-Unis pendant la guerre du Vietnam; et après que Pol Pot a été chassé de Phnom Penh par l’invasion vietnamienne en 1978, le Cambodge a été ravagé par une guerre civile prolongée, qui s’est terminée seulement treize ans plus tard avec les Accords de Paris et la présence transitoire de l’ONU. Et même avec l’avènement de la paix en 1993, le pays – malheureusement – n’a pas été à l’abri des tensions, de l’amertume, des violations majeures des droits de l’homme et de la violence politique qui se poursuivent jusqu’à nos jours.

Il est juste que nous continuions à nous concentrer, dans des occasions comme celle-ci, sur les événements du milieu des années 1970 et les leçons à en tirer. C’est juste parce que l’horreur que le Cambodge a connue alors, qu’elle soit ou non strictement juridiquement définissable comme « génocide » au sens de la Convention sur le génocide, reste – avec le Rwanda et la Bosnie dans les années 1990 – le cas talismanique de la violence de groupe choquante de conscience, qu’elle soit motivée par la race, l’ethnie, la nationalité, la religion, la classe, la politique ou l’idéologie. Et malgré tous les progrès qui ont été réalisés ces dernières années, en tant que communauté internationale, nous sommes toujours, comme le montrent graphiquement les événements en Syrie, au Sri Lanka, au Myanmar et ailleurs ces dernières années, loin de pouvoir dire avec confiance, en matière de génocide et d’autres atrocités de masse, « Plus jamais. »

Dans ces remarques relativement brèves, il y a cinq leçons spécifiques que je veux tirer de l’expérience du Cambodge: ne présumez pas qu’un pays est à l’abri de la violence génocidaire; ne présumez pas que le monde aidera; la diplomatie peut néanmoins faire la différence; ne présumez pas que c’est fini quand c’est fini ; et n’abandonnez pas le principe de « la responsabilité de protéger » – R2P – et l’espoir que lui a procuré son adoption unanime par l’Assemblée générale des Nations Unies il y a quinze ans, en 2005.

Je me souviens très bien de l’atmosphère lorsque j’ai visité le Cambodge pour la première fois en 1968, passant une semaine à boire de la bière et à manger des nouilles dans les lieux de rencontre des étudiants autour de Phnom Penh, et à parcourir la route poussiéreuse menant à Siem Reap et Angkor Wat dans des taxis à bon marché, dispersant poulets, cochons et enfants le long du chemin. Le pays était tranquille, presque alors épargné par la guerre d’à côté au Vietnam, avec le bombardement massif de tapis américain dans un an encore. Ce qui s’est passé au Cambodge au milieu des années 1970 était, avant cela, inimaginable.

Mais l’Holocauste d’Hitler était tout aussi inimaginable avant qu’il ne se produise – le meurtre de sang-froid de millions de Juifs, Tsiganes, Slaves, gays et autres non–Aryens, non pas à cause de tout ce qu’ils ont fait, mais pour ce qu’ils ne pouvaient s’empêcher d’être – au pays de Goethe, Schiller, Beethoven, Mahler, Weber et bien d’autres contributeurs à certaines des grandes réalisations fondamentales de la civilisation occidentale. Le potentiel de violence génocidaire ne se limite pas aux pays en développement fragiles: à une époque de populisme autoritaire et de politique identitaire grossière – pensez à Erdogan, Orban, Bolsonaro et même à l’Amérique de Trump – le virus potentiellement mortel de la haine de groupe peut émerger presque n’importe où dans le monde.

La vérité est – comme je le sais bien depuis des années de lutte contre le problème de la prévention des conflits et de l’alerte rapide lorsque j’ai dirigé l’International Crisis Group – qu’il n’y a pas de véritable science pour déterminer quelles sociétés exploseront dans des orgies de conflits meurtriers et de violence génocidaire et celles qui ne le feront pas.Les facteurs pertinents incluent les griefs et les inimitiés historiques; une dislocation économique, sociale ou politique rapide; des élites arrogantes prospérant dans la pauvreté; une gouvernance et un leadership médiocres en général; des systèmes éducatifs médiocres ne faisant rien pour désamorcer les préjugés; et une déstabilisation générée de l’extérieur (comme avec l’impact de la campagne de bombardement américaine au Cambodge, qui a donné aux Khmers Rouges, auparavant un groupe de guérilla marginalisé, une cause et un élan). Mais il n’y a pas d’explications universelles: il arrive souvent que des pays ayant des histoires, des cultures et des données démographiques similaires et subissant des pressions internes et externes similaires réagissent très différemment.

Reconnaissant la myriade de facteurs à court terme – superposant des facteurs structurels à plus long terme – qui influenceront la façon dont une société va sauter, une prévention efficace des conflits et des crises se résume vraiment à éviter une complaisance de type –ne peut pas-se produire ici; suivre de près les développements actuels (l’émergence de discours de haine répandus étant un indicateur important du potentiel d’atrocités criminelles); être conscient de la panoplie de mesures préventives disponibles (politiques et diplomatiques, économiques et sociales, juridiques et constitutionnelles et liées au secteur de la sécurité); et prendre toutes les mesures correctives possibles – à la fois en interne et en externe – avant que les choses ne dégénèrent. Il n’est pas clair que tout cela aurait empêché la victoire des Khmers Rouges au Cambodge en 1975, mais c’est le genre d’approche qui a permis au Burundi de ne plus tomber dans le volcan au cours des deux dernières décennies malgré un profil presque identique à son voisin le Rwanda au milieu des années 1990.

Ne présumez pas que l’aide du monde

Ce qui se passait au Cambodge en 1975 était connu assez tôt du reste du monde – notamment grâce à des journalistes courageux qui ont sorti l’histoire de Phnom Penh – mais la réaction a été dans une écrasante majorité d’une indifférence stupéfiante. En partie, et c’était certainement le cas pour les dirigeants politiques occidentaux de l’époque, c’était une question d’intérêt personnel cynique, dont l’une des manifestations les plus extrêmes qui a fait son chemin dans le public étant l’observation du secrétaire d’État américain de l’époque, Henry Kissinger, au ministre thaïlandais des Affaires étrangères, Chatichai, sept mois après l’entrée des Khmers Rouges à Phnom Penh: « Dites aux Cambodgiens que nous serons amis avec eux. Ce sont des voyous meurtriers, mais nous ne laisserons pas cela nous barrer la route. »Toute la situation a été examinée à travers un prisme de la Guerre froide, à tel point que lorsque l’invasion du Vietnam en 1978 a mis un terme au massacre de masse des Khmers Rouges, elle n’a été applaudie par personne, sauf par l’Union soviétique.

La réponse presque universelle, non seulement en Occident mais dans tout le monde en développement, a été qu’il s’agissait d’une violation inacceptable de la souveraineté des États. L’idée que la souveraineté pourrait céder à une responsabilité plus grande de protéger ceux qui risquent la violence génocidaire – ce que Kofi Annan décrira plus tard comme des  » violations flagrantes et systématiques des droits de l’homme qui offensent tous les préceptes de notre humanité commune » – n’a pas encore pris racine largement. Elle a été particulièrement contestée dans les pays du Sud, où tant de pays étaient si fiers de leur indépendance souveraine récemment acquise, si conscients dans de nombreux cas de leur fragilité, et si peu disposés à concéder que l’un de leurs anciens maîtres impériaux pourrait, même en cas de violations extrêmes des droits de l’homme, bénéficier de toute sorte de « droit d’intervention humanitaire » à l’intérieur de leurs frontières.

Malgré l’acceptation mondiale formelle depuis 2005 de la R2P, sur laquelle je reviendrai ci-dessous, la triste réalité demeure à ce jour que si les efforts de prévention sont inexistants ou échouent, et que la violence génocidaire éclate, la volonté internationale de prendre des mesures fortes – y compris, en dernier recours. Le Conseil de sécurité a approuvé l’intervention militaire – dans l’environnement international actuel, elle est presque aussi inexistante qu’en 1975. Tout dépend vraiment d’une prévention efficace, et une grande partie de cela devra venir d’acteurs internes courageux prêts à repousser les excès autoritaires. Peu de choses ont plus d’importance dans la protection des droits de l’homme que de fortes organisations de la société civile, et il est gratifiant de voir au Cambodge combien de personnes décentes – dont beaucoup de voix sont entendues dans l’excellente collection éditée de Sue Coffey, Seeking Justice in Cambodia: Les défenseurs des droits humains s’expriment (MUP, 2018) – continuez à travailler courageusement et avec ténacité dans un environnement politique extrêmement difficile et souvent extrêmement hostile, pour y parvenir.

La diplomatie peut faire la différence

La menace khmère rouge n’a pas disparu avec l’invasion vietnamienne: soutenue par la Chine, elle est restée une force importante dans les provinces, et la guerre civile à grande échelle a continué de faire des ravages parmi les Cambodgiens en termes de morts, de blessés, de déplacements dans des camps de réfugiés transfrontaliers, d’immisération générale et de pertes en vies humaines. La situation n’a pas été aidée par la multiplicité des acteurs qui avaient des enjeux différents dans le résultat. En interne, il y avait quatre factions en guerre – le gouvernement de Hun Sen luttait contre une coalition fragile des Sihanoukistes non communistes et le KPNLF de Son Sann avec les Khmers Rouges communistes sous Pol Pot, et chaque groupe se méfiait énormément de tous les autres; au niveau régional, le Vietnam soutenait Hun Sen et les six membres de l’ASEAN de l’époque soutenaient ses opposants; et, au niveau de la grande puissance, la Chine soutenait les Khmers Rouges et le prince Sihanouk (comme il était alors).; l’Union soviétique a soutenu Hun Sen et les États-Unis ont soutenu les deux groupes de résistance non communistes.

Démêler tout cela a été un processus diplomatique incroyablement complexe et prolongé, mais qui a finalement apporté la paix. La clé du succès du plan de paix des Nations Unies, dont je suis fier de dire que l’Australie a joué un rôle central dans l’élaboration, était de trouver un moyen pour la Chine de retirer son soutien politique et financier aux Khmers Rouges, qui ont nié que ce soutien s’effondrerait au mieux immédiatement ou au pire avec le temps se fanerait et mourrait sur la vigne. L’accord diplomatique crucial était de donner un rôle central sans précédent à l’ONU, non seulement dans le maintien de la paix ou la surveillance des élections, mais dans la gouvernance effective du pays pendant la période de transition. Cela a donné à la Chine la couverture dont elle avait besoin pour se désengager des Khmers Rouges, qui se sont ensuite effectivement effondrés en tant que force efficace, rendant enfin possible un retour à la paix.

La diplomatie de paix ne sera pas toujours aussi fructueuse qu’elle l’a été au Cambodge de 1989 à 1991, les acteurs qui avaient tant contribué au problème coopérant efficacement pour trouver une solution, ou – pour prendre un autre exemple – au Kenya après la crise de décembre 2007, lorsque l’escalade catastrophique de la violence ethnique a été désamorcée par une mission soutenue par l’Union africaine et l’ONU dirigée par Kofi Annan négociant un cabinet de partage du pouvoir et mettant en place des négociations en cours sur les problèmes de causes profondes sous–jacents.

Mais une telle diplomatie vaudra toujours la peine d’être poursuivie, de même que la diplomatie préventive à un stade plus précoce impliquant des mesures telles que des missions d’enquête, des groupes d’amis, des commissions de personnalités éminentes, la conciliation et la médiation, et le soutien au dialogue de deuxième voie non officiel. La difficulté est toujours de passer de la rhétorique à l’action efficace: parler n’est pas cher, et il y en a depuis de nombreuses années dans et autour du système des Nations Unies sur l’importance cruciale de la prévention, à travers la diplomatie, l’aide au développement et d’autres stratégies. Mais la volonté de prendre l’engagement nécessaire en temps et en ressources a toujours été insuffisante, et plus courte encore dans l’environnement international actuel

Ce n’est peut-être pas fini quand c’est fini

Le rétablissement de la paix, pour être véritablement réussi et durable, doit s’accompagner d’une consolidation efficace de la paix après les conflits. La fin du génocide des Khmers Rouges et la destruction définitive de sa capacité de combat ont mis fin à une grande partie de la misère du Cambodge, mais pas à la totalité. Lors de la signature des Accords de paix de Paris en 1991, j’ai déclaré dans ma déclaration en tant que ministre australien des Affaires étrangères que « La paix et la liberté ne sont pas des prix qui, une fois gagnés, ne peuvent jamais être perdus. Ils doivent être gagnés à nouveau chaque jour. Leurs fondements doivent être profondément ancrés dans le socle de la stabilité politique, de la prospérité économique et, par-dessus tout, du respect des droits de l’homme. »Malheureusement, depuis 1993, la vérité de cette observation a été confirmée à maintes reprises.

Un avant-goût des choses à venir est venu avec le refus de Hun Sen d’accepter sa défaite aux élections supervisées par l’ONU en 1993, insistant sur un arrangement de partage du pouvoir auquel la communauté internationale n’a pas résisté, comme rétrospectivement nous aurions certainement dû l’avoir. Depuis lors, il y a eu répression systématique de tout mouvement vers une démocratie mature, avec la répression de la liberté d’expression et de réunion, l’arrestation de nombreux militants des droits de l’homme qui ont tenté de défendre les libertés fondamentales, et le contrecoup de toute tentative d’avoir des élections véritablement libres, avec recours périodique à la violence meurtrière. Ces derniers mois, la pandémie de Covid-19 a servi de couverture à l’adoption de nouvelles lois draconiennes par un parlement dont les membres de l’opposition ont été exclus, supprimant davantage la liberté d’expression et de réunion, permettant le contrôle de la technologie par tous les moyens nécessaires, et prévoyant de longues peines de prison et la confiscation des biens.

L’histoire nous enseigne que le meilleur indicateur d’un conflit futur, à l’intérieur ou entre pays, est peut-être un enregistrement des conflits passés. Parmi les pays les plus exposés à la violence génocidaire figurent ceux qui y ont déjà été. Le Cambodge est un pays qui exige une vigilance constante, tant de la part de ses citoyens que de la communauté internationale, pour répondre aux espoirs et aux aspirations – non seulement pour la paix, mais pour la démocratie et les droits de l’homme – de tous ceux qui se sont battus si durement pour le libérer du joug de la tyrannie khmère rouge. Cette tâche n’a pas été achevée avec le processus de paix des Nations Unies il y a trois décennies: elle est toujours en cours.

Ne renoncez pas à la R2P

Si nous voulons mettre fin une fois pour toutes à la survenue ou à la répétition de génocides et autres atrocités de masse perpétrées à l’intérieur des frontières des États souverains partout dans le monde, il est crucial que la communauté internationale s’engage sérieusement à mettre en œuvre concrètement et efficacement tous les principes de la « responsabilité de protéger » que les chefs d’État et de gouvernement ont unanimement approuvés lors du Sommet mondial de 2005, reconnaissant enfin à quel point leur incapacité à agir avait été indéfendable au Cambodge, au Rwanda, à Srebrenica et ailleurs .

Il ne s’agit pas seulement d’une question d’États reconnaissant leur propre responsabilité de ne pas perpétrer ou permettre des atrocités de masse à l’intérieur de leurs propres frontières, et d’aider d’autres États à agir ainsi par l’aide et d’autres soutiens; il s’agit également d’États prenant des mesures rapides et décisives pour mettre fin à de tels crimes – y compris dans des cas extrêmes par une intervention militaire approuvée par le Conseil de sécurité des Nations Unies – si un État a manifestement omis de le faire. La réalité actuelle est que, en particulier en ce qui concerne ce troisième pilier plus robuste, la R2P reste au mieux en cours de réalisation.

En tant que principe normatif – selon lequel les atrocités de masse perpétrées derrière les frontières des États souverains ne sont pas seulement l’affaire de cet État, mais celle du monde entier –, son acceptation, comme en témoignent les débats annuels de l’Assemblée générale et de nombreuses résolutions du Conseil de sécurité, est presque complète. En tant que force préventive efficace et catalyseur du changement institutionnel, elle a connu de nombreux succès identifiables. Mais en tant que mécanisme réactif efficace, lorsque la prévention a échoué, le bilan – depuis que l’affaire libyenne a dérapé en 2011 – a été manifestement médiocre, surtout en Syrie. Dans le contexte international actuel – la Chine et la Russie se comportant désormais comme elles le sont –, il sera long et difficile de recréer un consensus quelconque au Conseil de sécurité sur la manière de réagir aux cas les plus difficiles.

Beaucoup dépend à cet égard de la volonté des États-Unis, du Royaume-Uni et de la France de reconnaître qu’ils sont, plus que quiconque, responsables de la rupture de ce consensus par leurs actions en Libye en 2011 – non pas par leurs faux pas après le renversement de Kadhafi, ce qu’ils reconnaissent franchement, mais par leur refus d’accepter que le mandat d’intervention militaire convenu par le Conseil de sécurité, face à un massacre imminent à Benghazi, était à des fins limitées de protection des civils, et ne s’étendait pas à des combats de guerre ouverts destinés à atteindre le régime changement. Si Trump est réélu aux États–Unis, nous pouvons dire au revoir dans un avenir prévisible – avec le R2P comme avec à peu près tout le reste du système multilatéral – à toute perspective de consensus international efficace sur ces questions de grande valeur. Mais s’il est expulsé en novembre, la décence a une chance.

Tirer la plus grande leçon du génocide cambodgien – la nécessité de rendre la R2P véritablement efficace – signifie avant tout mobiliser la volonté politique pour que quelque chose se produise réellement quand il le faut. Pour que cela se produise, de nombreux arguments doivent être effectivement présentés à de nombreuses circonscriptions différentes. Mais l’argument le plus convaincant – celui qui a poussé les dirigeants mondiaux à accepter en principe la norme R2P en 2005, et qui continuera d’être crucial pour assurer sa mise en œuvre pratique – reste l’argument moral, basé simplement sur notre humanité commune: notre devoir de nous élever au-dessus de l’héritage de tous ces terribles échecs du passé, et de veiller à ce que plus jamais aucun d’entre nous ne reste, ou ne passe, face à des atrocités de masse.