Discurso pronunciado por el Profesor Gareth Evans, Ex Ministro de Relaciones Exteriores de Australia, en una conferencia Virtual Pública, «The 45th Anniversary of Khmer Rouge Victory: What Lessons Could Cambodia Share?, «organizado conjuntamente por el Instituto de Camboya para la Cooperación y la Paz y el Centro de Asia y el Pacífico para la Responsabilidad de Proteger, 28 de julio de 2020.

Camboya se encuentra casi sola en la era moderna por la escala e intensidad del sufrimiento que su pueblo ha soportado, sobre todo durante el increíblemente brutal reinado genocida de terror de tres años de Pol Pot, que comenzó hace 45 años, en 1975, y que resultó en la muerte directa de cientos de miles de camboyanos, y en la muerte por desnutrición y enfermedad de muchos cientos de miles más, lo que produjo una cifra total de muertos de hasta 2 millones de hombres, mujeres y niños. Pero antes de la victoria de los Jemeres Rojos, y contribuyendo mucho a ella, el país fue devastado por los bombardeos masivos de Estados Unidos durante la guerra de Vietnam; y después de que Pol Pot fuera expulsado de Phnom Penh por la invasión vietnamita en 1978, Camboya fue devastada aún más por una prolongada guerra civil, que terminó solo trece años después con los Acuerdos de París y la presencia de transición de la ONU. E incluso con la llegada de la paz en 1993, el país, lamentablemente, no ha sido inmune a la tensión, la amargura, las graves violaciones de los derechos humanos y la violencia política que continúan hasta el día de hoy.

Es correcto que sigamos centrándonos, en ocasiones como esta, en los acontecimientos de mediados del decenio de 1970 y en las lecciones que se pueden extraer de ellos. Es correcto porque el horror que experimentó Camboya entonces, sea o no estrictamente legalmente definible como «genocidio» en el sentido de la Convención sobre el Genocidio, sigue siendo, junto con Ruanda y Bosnia en la década de 1990, el caso talismánico de la Segunda Guerra Mundial a nivel mundial de violencia grupal impactante por la conciencia, ya sea impulsada por la raza, la etnia, la nacionalidad, la religión, la clase, la política o la ideología. Y a pesar de todo el progreso que se ha logrado en los últimos años, como comunidad internacional todavía estamos, como lo demuestran gráficamente los acontecimientos en Siria, Sri Lanka, Myanmar y otros lugares en los últimos años, muy lejos de poder decir con confianza, cuando se trata de genocidio y otros crímenes atroces en masa, «Nunca Más.»

En estos comentarios relativamente breves, hay cinco lecciones específicas que quiero extraer de la experiencia de Camboya: no asuma que ningún país es inmune a la violencia genocida; no asuma que el mundo ayudará; la diplomacia, sin embargo, puede marcar la diferencia; no asumas que se acabó cuando se acabó; y no renuncies al principio de «la responsabilidad de proteger» – R2P – y a la esperanza que le proporcionó su aceptación unánime por la Asamblea General de la ONU hace quince años, en 2005.

Recuerdo vívidamente el ambiente cuando visité Camboya por primera vez en 1968, pasé una semana bebiendo cerveza y comiendo fideos en lugares de reunión de estudiantes alrededor de Phnom Penh, y corriendo por el polvoriento camino a Siem Reap y Angkor Wat en taxis compartidos baratos, esparciendo pollos, cerdos y niños en el camino. El país estaba tranquilo, casi intacto por la guerra de al lado en Vietnam, con el bombardeo masivo de alfombras de Estados Unidos a un año de distancia. Lo que sucedió en Camboya a mediados de la década de 1970 era, antes de que ocurriera, inimaginable.

Pero el Holocausto de Hitler también era totalmente inimaginable antes de que sucediera – el asesinato a sangre fría de millones de judíos, gitanos, eslavos, gays y otros no arios, no por nada de lo que hicieron sino por lo que no pudieron evitar ser-en la tierra de Goethe, Schiller, Beethoven, Mahler, Weber y muchos más contribuyentes a algunos de los grandes logros centrales de la civilización occidental. El potencial de violencia genocida no se limita a los países en desarrollo frágiles: en una era de populismo autoritario y burdas políticas de identidad, como Erdogan, Orban, Bolsonaro e incluso la América de Trump, el virus potencialmente mortal del odio grupal puede surgir en casi cualquier parte del mundo.

La verdad es – como bien sé por años de lucha contra el problema de la prevención de conflictos y la alerta temprana cuando dirigí el International Crisis Group-que no hay ciencia real para determinar qué sociedades explotarán en orgías de conflictos mortales y violencia genocida y cuáles no. Los factores relevantes incluyen agravios históricos y enemistades; rápida dislocación económica, social o política; elites arrogantes prosperando en medio de la pobreza; mala gobernanza y liderazgo en general; sistemas educativos deficientes que no hacen nada para calmar los prejuicios; y desestabilización generada externamente (como con el impacto de la campaña de bombardeos de Estados Unidos en Camboya, que dio una causa y un impulso a los jemeres Rojos, anteriormente un grupo guerrillero marginado). Pero no hay explicaciones de talla única para todos: a menudo, los países con historias, culturas y demografía similares y que experimentan presiones internas y externas similares, responderán de manera muy diferente.

Reconociendo la miríada de factores a corto plazo-superpuestos a factores estructurales a largo plazo – que influirán en la manera en que una sociedad saltará, la prevención efectiva de conflictos y crisis realmente se reduce a evitar la complacencia de tipo «no puede suceder aquí»; monitorear de cerca los acontecimientos actuales (con la aparición de discursos de odio prevalentes como un indicador importante del potencial de crímenes atroces); conocer el conjunto de medidas preventivas disponibles (políticas y diplomáticas, económicas y sociales, jurídicas y constitucionales, y relacionadas con el sector de la seguridad); y tomar todas las medidas correctivas posibles, tanto internas como externas, antes de que las cosas se salgan de control. No está claro que nada de esto hubiera impedido la victoria de los Jemeres Rojos en Camboya en 1975, pero es el tipo de enfoque que ha ayudado a Burundi a dejar de caer en el volcán en las últimas dos décadas a pesar de un perfil casi idéntico a su vecino Ruanda a mediados de la década de 1990.

Don’t assume world help

Lo que estaba sucediendo en Camboya en 1975 se supo muy pronto para el resto del mundo, sobre todo como resultado de que algunos valientes periodistas sacaran la historia de Phnom Penh, pero la reacción fue abrumadoramente de indiferencia impresionante. En parte, y este fue ciertamente el caso de los líderes políticos occidentales de la época, fue una cuestión de interés propio cínico, una de las manifestaciones más extremas de la cual se ha hecho público la observación del entonces Secretario de Estado estadounidense Henry Kissinger al Ministro de Relaciones Exteriores tailandés Chatichai siete meses después de que los Jemeres Rojos marcharan a Phnom Penh: «Dile a los camboyanos que seremos amigos de ellos. Son matones asesinos, pero no dejaremos que eso se interponga en nuestro camino.»Toda la situación fue vista a través del prisma de la Guerra Fría, tanto que cuando la invasión de Vietnam de 1978 detuvo en seco el asesinato en masa de los Jemeres Rojos, nadie la aplaudió excepto la Unión Soviética.

La respuesta casi universal, no sólo en Occidente sino en todo el mundo en desarrollo, fue que se trataba de una violación inaceptable de la soberanía de los Estados. La noción de que la soberanía podría ceder a una responsabilidad más amplia de proteger a los que corren el riesgo de sufrir violencia genocida – a lo que Kofi Annan describiría más tarde como «violaciones flagrantes y sistemáticas de los derechos humanos que ofenden todos los preceptos de nuestra humanidad común» – todavía no ha arraigado ampliamente. Fue particularmente disputada en el Sur global, donde tantos países estaban tan orgullosos de su independencia soberana recientemente conquistada, tan conscientes en muchos casos de su fragilidad y tan poco dispuestos a admitir que cualquiera de sus antiguos amos imperiales podría, incluso en el caso de violaciones extremas de los derechos humanos, tener cualquier tipo de «derecho de intervención humanitaria» dentro de sus fronteras.

A pesar de la aceptación global formal desde 2005 de la R2P, a la que volveré a referirme más adelante, la triste realidad sigue siendo hoy en día que si los esfuerzos preventivos no existen o fracasan, y si estalla la violencia genocida, la voluntad internacional de tomar medidas enérgicas, incluso, en el último recurso. El Consejo de Seguridad respaldó la intervención militar, que en el entorno internacional actual es casi tan inexistente como en 1975. Todo realmente depende de una prevención efectiva, y gran parte de eso tendrá que venir de actores internos valientes que estén dispuestos a retroceder en contra de la extralimitación autoritaria. Pocas cosas importan más en la protección de los derechos humanos que las fuertes organizaciones de la sociedad civil, y es gratificante ver en Camboya cuántas personas decentes, muchas de cuyas voces se escuchan en la excelente colección editada de Sue Coffey, Seeking Justice in Cambodia: Defensores y defensoras de los Derechos Humanos alzan la voz (MUP, 2018) – continúan trabajando con valentía y tenacidad en un entorno político extremadamente difícil y a menudo extremadamente hostil, para lograr precisamente eso.

La diplomacia puede marcar la diferencia

La amenaza de los jemeres Rojos no desapareció con la invasión vietnamita: con el apoyo de China, siguió siendo una fuerza importante en las provincias, y la guerra civil a gran escala siguió cobrando vidas de camboyanos en términos de muertes, lesiones, desplazamiento a campamentos de refugiados transfronterizos, miseria general y pérdida de oportunidades de vida. La situación no se vio favorecida por la multiplicidad de actores que tenían intereses diferentes en el resultado. Internamente había cuatro facciones en guerra, con el Gobierno de Hun Sen librado contra una frágil coalición de Sihanoukistas no comunistas y el KPNLF de Son Sann con los Jemeres Rojos comunistas bajo Pol Pot, y cada grupo desconfiaba inmensamente de todos los demás; regionalmente, Vietnam apoyó a Hun Sen y los seis miembros de la ASEAN de la época apoyaron a sus oponentes; y, a nivel de gran potencia, China apoyó al Jemer Rojo y al Príncipe Sihanouk(como era entonces); la Unión Soviética apoyó a Hun Sen; y los Estados Unidos apoyaron a los dos grupos de resistencia no comunistas.

Desenmarañar todo esto fue un proceso diplomático enormemente complejo y prolongado, pero que finalmente trajo la paz. La clave del éxito del plan de paz de las Naciones Unidas, del que me enorgullece decir que Australia desempeñó un papel central en su elaboración, fue encontrar una manera de salvar la cara para que China retirara su apoyo político y financiero a los Jemeres Rojos, que negaban que ese apoyo, en el mejor de los casos, se derrumbaría inmediatamente o, en el peor de los casos, con el tiempo se marchitaría y moriría en la liana. El acuerdo diplomático crucial consistía en otorgar a las Naciones Unidas un papel central sin precedentes, no sólo en el mantenimiento de la paz o la supervisión de las elecciones, sino también en la gobernanza real del país durante el período de transición. Esto le dio a China la cobertura que necesitaba para separarse de los Jemeres Rojos, que luego colapsaron como una fuerza efectiva, haciendo posible por fin el retorno a la paz.

La diplomacia pacificadora no siempre será tan exitosa como lo fue en Camboya de 1989 a 1991, con los actores que habían contribuido tanto al problema cooperando de manera efectiva para producir una solución, o – para tomar otro ejemplo – en Kenia después de diciembre de 2007, cuando una misión apoyada por la Unión Africana y la ONU liderada por Kofi Annan, que negoció un gabinete de reparto de poder y puso en marcha las negociaciones en curso sobre las causas subyacentes.

Pero siempre valdrá la pena seguir esa diplomacia, al igual que la diplomacia preventiva en etapas anteriores, que incluye medidas como misiones de determinación de los hechos, grupos de amigos, comisiones de personas eminentes, conciliación y mediación, y apoyo al diálogo secundario no oficial. La dificultad reside siempre en pasar de la retórica a la acción efectiva: las conversaciones son baratas, y durante muchos años ha habido un sinfín de conversaciones dentro y alrededor del sistema de las Naciones Unidas sobre la importancia crítica de la prevención, a través de la diplomacia, la asistencia para el desarrollo y otras estrategias. Sin embargo, la voluntad de comprometer el tiempo y los recursos necesarios siempre ha sido escasa, y aún más corta en el entorno internacional actual

Puede que no termine cuando termine

El establecimiento de la paz, para que sea verdaderamente exitoso y sostenible, debe ir acompañado de una consolidación de la paz eficaz después de los conflictos. El fin del genocidio de los jemeres rojos y la destrucción final de su capacidad de lucha bélica pusieron fin a gran parte de la miseria de Camboya, pero no a toda. En la firma de los Acuerdos de Paz de París en 1991, dije en mi declaración como Ministro de Relaciones Exteriores de Australia que «La paz y la Libertad no son premios que, una vez ganados, nunca se pueden perder. Deben ser ganados de nuevo cada día. Sus cimientos deben hundirse profundamente en los cimientos de la estabilidad política, la prosperidad económica y, sobre todo, el respeto de los derechos humanos.»Lamentablemente, desde 1993, la verdad de esa observación se ha confirmado una y otra vez.

La negativa de Hun Sen a aceptar su derrota en las elecciones supervisadas por la ONU en 1993, insistiendo en un acuerdo de reparto del poder al que la comunidad internacional no se opuso, como en retrospectiva ciertamente deberíamos haber hecho. Desde entonces ha habido una represión sistemática de cualquier movimiento hacia una democracia madura, con represión de la libertad de expresión y de reunión, el arresto de muchos activistas de derechos humanos que han tratado de hablar por las libertades fundamentales, y el frustramiento de todo intento de tener unas elecciones genuinamente libres, con el recurso periódico a la violencia asesina. En los últimos meses, la pandemia de Covid-19 se ha utilizado como tapadera para la aprobación de más legislación draconiana por parte de un parlamento del que se ha excluido a los miembros de la oposición, suprimiendo aún más la libertad de expresión y reunión, permitiendo el control de la tecnología por cualquier medio necesario y previendo largas penas de cárcel y confiscación de bienes.

La historia nos enseña que quizás el mejor indicador de conflictos futuros, dentro de los países o entre ellos, sea un registro de conflictos pasados. Entre los países con mayor riesgo de violencia genocida se encuentran los que han estado allí antes. Camboya es un país que exige una vigilancia constante, tanto por parte de sus propios ciudadanos como de la comunidad internacional, para satisfacer las esperanzas y aspiraciones – no sólo de paz, sino de democracia y derechos humanos – de todos los que lucharon tan arduamente para liberarlo del yugo de la tiranía del Jemer Rojo. Esa tarea no se completó con el proceso de paz de las Naciones Unidas hace tres décadas: sigue en marcha.

No se rindan con la R2P

Si queremos poner fin de una vez por todas a la ocurrencia o repetición del genocidio y otros crímenes atroces masivos que ocurren dentro de las fronteras de Estados soberanos en cualquier parte del mundo, es crucial que la comunidad internacional se comprometa seriamente a la aplicación práctica efectiva de todos los principios de «la responsabilidad de proteger» que los jefes de Estado y de Gobierno respaldaron unánimemente en la Cumbre Mundial de 2005, reconociendo finalmente cuán indefendible había sido su inacción en Camboya, Rwanda, Srebrenica y en otro lugar.

No se trata solo de que los Estados reconozcan su propia responsabilidad de no perpetrar o permitir crímenes atroces masivos dentro de sus propias fronteras, y de ayudar a otros Estados a actuar de esa manera a través de la ayuda y otro tipo de apoyo; también se trata de que los Estados tomen medidas oportunas y decisivas para detener esos crímenes, incluso en casos extremos a través de una intervención militar respaldada por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, si es evidente que un Estado no lo ha hecho. La realidad actual es que, en particular cuando se trata de un tercer pilar más sólido, la R2P sigue siendo, en el mejor de los casos, un trabajo en curso.

Como principio normativo-que los crímenes atroces en masa perpetrados detrás de las fronteras de un Estado soberano no son sólo de ese Estado, sino del mundo–, su aceptación, como lo demuestran los debates anuales de la Asamblea General y decenas de resoluciones del Consejo de Seguridad, está casi completa. Como fuerza preventiva eficaz y como catalizador del cambio institucional, ha tenido muchos éxitos identificables. Pero como mecanismo reactivo eficaz, cuando la prevención ha fracasado, el historial – desde que el caso libio se descarriló en 2011 – ha sido manifiestamente deficiente, sobre todo en Siria. En el entorno internacional actual, con China y Rusia comportándose como están, será un proceso largo y difícil recrear cualquier tipo de consenso del Consejo de Seguridad sobre cómo reaccionar ante los casos más difíciles.

Mucho depende a este respecto de la voluntad de los Estados Unidos, el Reino Unido y Francia de reconocer que ellos, más que nadie, fueron responsables de la ruptura de ese consenso por sus acciones en Libia en 2011, no por sus pasos en falso después del derrocamiento de Gadafi, lo que reconocen francamente, sino por su negativa a aceptar que el mandato de intervención militar acordado por el Consejo de Seguridad, ante una masacre inminente en Bengasi, tenía fines limitados de protección civil y no se extendía a combates de guerra sin fin diseñados para lograr el régimen cambio. Si Trump es reelegido en los Estados Unidos, podemos despedirnos en el futuro previsible-con la R2P como con casi todo lo demás en el sistema multilateral – de cualquier perspectiva de un consenso internacional efectivo sobre estas cuestiones de gran valor. Pero si lo echan en noviembre, la decencia tiene una oportunidad.

Aprender la lección más grande de todas del genocidio camboyano – la necesidad de hacer que la R2P sea realmente efectiva – significa, sobre todo, movilizar la voluntad política para hacer que algo suceda realmente cuando sea necesario. Para que eso suceda, es necesario presentar de manera efectiva muchos argumentos a muchos grupos de interés diferentes. Pero el argumento más convincente – el que impulsó a los líderes del mundo a aceptar la R2P norma, en principio, en 2005, y que seguirá siendo crucial para garantizar su aplicación práctica – sigue siendo la moral, que se basa simplemente en nuestra humanidad común: nuestro deber de superar el legado de todas esas terribles fracasos en el pasado, y asegurarse de que nunca volverá a hacer cualquiera de nosotros stand by, o pasar, en la cara de crímenes de atrocidades masivas.