Rede von Professor the Hon Gareth Evans, ehemaliger Außenminister Australiens, zu einer virtuellen öffentlichen Vortragsveranstaltung mit dem Titel „The 45th Anniversary of Khmer Rouge Victory: What Lessons Could Cambodia Share?,“ gemeinsam veranstaltet vom Cambodia Institute for Cooperation and Peace und dem Asia-Pacific Centre for the Responsibility to Protect, 28 Juli 2020.

Kambodscha steht in der Neuzeit fast allein für das Ausmaß und die Intensität des Leidens, das sein Volk erlitten hat, vor allem während Pol Pots unglaublich brutaler dreijähriger Völkermordherrschaft des Terrors, die vor 45 Jahren, 1975, begann und zur direkten Tötung von Hunderttausenden von Kambodschanern und zum Tod durch Unterernährung und Krankheiten von vielen Hunderttausenden führte, was zu einer Gesamtzahl von bis zu 2 Millionen Männern, Frauen und Kindern führte. Aber vor dem Sieg der Roten Khmer und einem großen Beitrag dazu wurde das Land während des Vietnamkrieges von massiven Bombenangriffen der Vereinigten Staaten verwüstet; und nachdem Pol Pot 1978 durch die vietnamesische Invasion aus Phnom Penh vertrieben worden war, wurde Kambodscha durch einen längeren Bürgerkrieg weiter verwüstet, der nur dreizehn Jahre später mit dem Pariser Abkommen und der Übergangspräsenz der Vereinten Nationen endete. Und selbst mit dem Frieden im Jahr 1993 war das Land – unglücklicherweise – nicht immun gegen Spannungen, Bitterkeit, schwere Menschenrechtsverletzungen und politische Gewalt, die bis heute andauern.

Es ist richtig, dass wir uns bei solchen Gelegenheiten weiterhin auf die Ereignisse Mitte der 1970er Jahre und die daraus zu ziehenden Lehren konzentrieren. Es ist richtig, denn das Grauen, das Kambodscha damals erlebte, ob es nun streng rechtlich als „Völkermord“ im Sinne der Völkermordkonvention definiert werden kann oder nicht, bleibt – zusammen mit Ruanda und Bosnien in den 1990er Jahren – der talismanische Fall nach dem Zweiten Weltkrieg global des Gewissens – schockierende Gruppengewalt, sei es aufgrund von Rasse, ethnischer Zugehörigkeit, Nationalität, Religion, Klasse, Politik oder Ideologie. Und trotz aller Fortschritte, die in den letzten Jahren gemacht wurden, sind wir als internationale Gemeinschaft immer noch, wie die Ereignisse in Syrien, Sri Lanka, Myanmar und anderswo in den letzten Jahren anschaulich zeigen, weit davon entfernt, selbstbewusst sagen zu können, wenn es um Völkermord und andere Massenverbrechen geht: „Nie wieder.“

In diesen relativ kurzen Bemerkungen möchte ich fünf spezifische Lehren aus Kambodschas Erfahrung ziehen: Gehen Sie nicht davon aus, dass ein Land vor völkermörderischer Gewalt gefeit ist; Gehen Sie nicht davon aus, dass die Welt helfen wird; Diplomatie kann dennoch einen Unterschied machen; gehen Sie nicht davon aus, dass es vorbei ist, wenn es vorbei ist; und geben Sie das Prinzip der „Schutzverantwortung“ – R2P – und die Hoffnung nicht auf, die die UN-Generalversammlung vor fünfzehn Jahren, 2005, einstimmig angenommen hat.

Ich erinnere mich lebhaft an die Atmosphäre, als ich Kambodscha 1968 zum ersten Mal besuchte, eine Woche lang Bier trank und Nudeln in Studentenlokalen rund um Phnom Penh aß und die staubige Straße nach Siem Reap und Angkor Wat in billigen Taxis auf und ab fuhr und Hühner, Schweine und Kinder auf dem Weg zerstreute. Das Land war ruhig, fast unberührt vom Krieg nebenan in Vietnam, mit den massiven US-Teppichbombardements noch ein Jahr entfernt. Was in Kambodscha Mitte der 1970er Jahre geschah, war, bevor es passierte, unvorstellbar.

Aber auch Hitlers Holocaust war völlig unvorstellbar, bevor er geschah – der kaltblütige Mord an Millionen von Juden, Zigeunern, Slawen, Schwulen und anderen Nicht-Ariern, nicht wegen irgendetwas, was sie taten, sondern für das, was sie nicht anders konnten – im Land von Goethe, Schiller, Beethoven, Mahler, Weber und vielen anderen, die zu einigen der großen Kernleistungen der westlichen Zivilisation beigetragen haben. Das Potenzial für völkermörderische Gewalt ist nicht auf fragile Entwicklungsländer beschränkt: in einem Zeitalter autoritären Populismus und plumper Identitätspolitik – denken Sie an Erdogan, Orban, Bolsonaro, sogar Trumps Amerika – kann das potenziell tödliche Virus des Gruppenhasses fast überall auf der Welt auftreten.

Die Wahrheit ist – wie ich aus jahrelangem Ringen mit dem Problem der Konfliktprävention und Frühwarnung weiß, als ich die Internationale Krisengruppe leitete –, dass es keine wirkliche Wissenschaft gibt, um zu bestimmen, welche Gesellschaften in Orgien tödlicher Konflikte und völkermörderischer Gewalt explodieren werden und welche nicht. Relevante Faktoren sind historische Missstände und Feindschaften; rasche wirtschaftliche, soziale oder politische Verwerfungen; arrogante Eliten, die inmitten von Armut gedeihen; schlechte Regierungsführung und Führung im Allgemeinen; schlechte Bildungssysteme, die nichts tun, um Vorurteile zu entschärfen; und von außen erzeugte Destabilisierung (wie bei den Auswirkungen der US-Bombenkampagne in Kambodscha, die den Roten Khmer, zuvor eine marginalisierte Guerillagruppe, eine Ursache und Dynamik gab). Aber es gibt keine One-Size-fits-all Erklärungen: es ist oft der Fall, dass Länder mit ähnlicher Geschichte, Kultur und Demografie, die ähnlichen internen und externen Druck ausgesetzt sind, sehr unterschiedlich reagieren.

Angesichts der unzähligen kurzfristigen Faktoren – die längerfristige strukturelle Faktoren überlagern –, die Einfluss darauf haben, in welche Richtung eine Gesellschaft springen wird, kommt es bei einer wirksamen Konflikt- und Krisenprävention wirklich darauf an, Selbstzufriedenheit zu vermeiden; genaue Beobachtung der aktuellen Entwicklungen (wobei das Auftreten vorherrschender Hassreden ein wichtiger Indikator für das Potenzial von Gräueltaten ist); sich des verfügbaren Instrumentariums an Präventivmaßnahmen bewusst sein (politisch und diplomatisch, wirtschaftlich und sozial, rechtlich und verfassungsmäßig, sicherheitssektorbezogen); und alle möglichen Abhilfemaßnahmen ergreifen – sowohl intern als auch extern – bevor die Dinge außer Kontrolle geraten. Es ist nicht klar, dass dies den Sieg der Roten Khmer in Kambodscha 1975 verhindert hätte, aber es ist die Art von Ansatz, die Burundi geholfen hat, in den letzten zwei Jahrzehnten nicht mehr in den Vulkan zu fallen, obwohl es Mitte der 1990er Jahre ein fast identisches Profil wie sein Nachbar Ruanda hatte.

Don’t assume world help

Was 1975 in Kambodscha geschah, war dem Rest der Welt früh genug bekannt – nicht zuletzt als Ergebnis einiger mutiger Journalisten, die die Geschichte aus Phnom Penh herausbrachten –, aber die Reaktion war überwältigend von erstaunlicher Gleichgültigkeit. Teilweise, und dies war sicherlich der Fall für die westlichen politischen Führungen der Zeit, war es eine Frage des zynischen Eigeninteresses, eine der extremsten Manifestationen, die ihren Weg in die Öffentlichkeit gefunden hat, ist die Beobachtung des damaligen US-Außenministers Henry Kissinger gegenüber dem thailändischen Außenminister Chatichai sieben Monate nach dem Einmarsch der Roten Khmer in Phnom Penh: „Sagen Sie den Kambodschanern, dass wir mit ihnen befreundet sein werden. Sie sind mörderische Schläger, aber das werden wir uns nicht in den Weg stellen lassen.“ Die ganze Situation wurde durch ein Prisma des Kalten Krieges betrachtet, so sehr, dass, als Vietnams Invasion 1978 den Massenmord der Roten Khmer stoppte, niemand außer der Sowjetunion applaudierte.

Die fast universelle Antwort, nicht nur im Westen, sondern in allen Entwicklungsländern, war, dass dies eine inakzeptable Verletzung der staatlichen Souveränität sei. Die Vorstellung, dass Souveränität einer größeren Verantwortung zum Schutz derjenigen, die von völkermörderischer Gewalt bedroht sind, nachgeben könnte – was Kofi Annan später als „grobe und systematische Verletzungen der Menschenrechte, die gegen jedes Gebot unserer gemeinsamen Menschlichkeit verstoßen“ bezeichnete – hatte noch keine weit verbreitete Wurzel gefunden. Es war besonders im globalen Süden umstritten, wo so viele Länder so stolz auf ihre kürzlich gewonnene souveräne Unabhängigkeit waren, sich in vielen Fällen ihrer Zerbrechlichkeit so bewusst und so unwillig zuzugeben, dass jeder ihrer ehemaligen imperialen Herren selbst bei extremen Menschenrechtsverletzungen ein „Recht auf humanitäre Intervention“ innerhalb ihrer Grenzen haben könnte.

Trotz der formellen globalen Akzeptanz von R2P seit 2005, auf die ich im Folgenden zurückkommen werde, bleibt die unglückliche Realität bis heute bestehen, dass, wenn Präventivbemühungen nicht existieren oder scheitern und völkermörderische Gewalt ausbricht, die internationale Wille, starke Maßnahmen zu ergreifen – auch in letzter Instanz. Der Sicherheitsrat befürwortete eine militärische Intervention – ist im gegenwärtigen internationalen Umfeld fast so nicht existent wie 1975. Alles hängt wirklich von einer wirksamen Prävention ab, und vieles davon wird von mutigen internen Akteuren kommen müssen, die bereit sind, sich gegen autoritäre Übergriffe zu wehren. Wenige Dinge sind für den Schutz der Menschenrechte wichtiger als starke zivilgesellschaftliche Organisationen, und es ist erfreulich, in Kambodscha zu sehen, wie viele anständige Menschen – von denen viele in Sue Coffeys exzellent herausgegebener Sammlung zu hören sind – Gerechtigkeit in Kambodscha suchen: Human Rights Defenders Speak Out (MUP, 2018) – arbeiten Sie weiterhin tapfer und hartnäckig in einem äußerst schwierigen und oft äußerst feindseligen politischen Umfeld, um genau das zu erreichen.

Diplomatie kann einen Unterschied machen

Die Bedrohung der Roten Khmer verschwand nicht mit der vietnamesischen Invasion: Unterstützt von China blieb sie eine bedeutende Kraft in den Provinzen, und der groß angelegte Bürgerkrieg forderte weiterhin seinen Tribut von Kambodschanern in Bezug auf Tod, Verletzung, Vertreibung in grenzüberschreitende Flüchtlingslager, allgemeine Verelendung und Verlust von Lebensmöglichkeiten. Die Situation wurde nicht durch die Vielzahl von Akteuren unterstützt, die unterschiedliche Anteile am Ergebnis hatten. Intern gab es vier kriegführende Fraktionen – mit Hun Sens Regierung gegen eine fragile Koalition der nichtkommunistischen Sihanoukisten und Son Sanns KPNLF mit den kommunistischen Roten Khmer unter Pol Pot, und jede Gruppe war allen anderen gegenüber äußerst misstrauisch; regional unterstützte Vietnam Hun Sen und die sechs damaligen ASEAN-Mitglieder unterstützten seine Gegner; und auf der Ebene der Großmacht unterstützte China die Roten Khmer und Prinz Sihanouk (wie er damals war); die Sowjetunion unterstützte Hun Sen; und die Vereinigten Staaten unterstützten die beiden nichtkommunistischen Widerstandsgruppen.

All dies zu entwirren, war ein furchtbar komplexer und langwieriger diplomatischer Prozess, der aber schließlich Frieden brachte. Der Schlüssel zu dem erfolgreichen UN-Friedensplan, den Australien mit Stolz geschmiedet hat, bestand darin, einen gesichtswahrenden Weg für China zu finden, um seine politische und finanzielle Unterstützung von den Roten Khmer zurückzuziehen, die bestritten, dass die Unterstützung entweder bestenfalls sofort zusammenbrechen oder schlimmstenfalls im Laufe der Zeit verdorren und am Weinstock sterben würde. Die entscheidende diplomatische Vereinbarung bestand darin, den Vereinten Nationen eine beispiellose zentrale Rolle zuzuweisen, nicht nur bei der Friedenssicherung oder der Wahlüberwachung, sondern auch bei der tatsächlichen Regierungsführung des Landes während der Übergangszeit. Dies gab China die Deckung, die es brauchte, um sich von den Roten Khmer zu lösen, die dann effektiv als wirksame Kraft zusammenbrachen und endlich eine Rückkehr zum Frieden ermöglichten.

Friedensdiplomatie wird nicht immer so erfolgreich sein wie in Kambodscha von 1989-91, wo die Akteure, die so viel zu dem Problem beigetragen hatten, effektiv kooperierten, um eine Lösung zu finden, oder – um ein anderes Beispiel zu nennen – Kenia nach dem Dezember 2007, als die katastrophal eskalierende ethnische Gewalt durch eine von der Afrikanischen Union und den Vereinten Nationen unterstützte Mission unter der Leitung von Kofi Annan entschärft wurde, die ein Kabinett zur Aufteilung der Macht aushandelte und laufende Verhandlungen über die zugrunde liegenden Ursachen in Gang setzte.

Aber eine solche Diplomatie wird es immer wert sein, verfolgt zu werden, ebenso wie eine präventive Diplomatie in früheren Phasen, die Maßnahmen wie Erkundungsmissionen, Freundesgruppen, Kommissionen bedeutender Persönlichkeiten, Schlichtung und Mediation sowie die Unterstützung eines nichtoffiziellen zweiten Dialogs umfasst. Die Schwierigkeit besteht immer darin, von Rhetorik zu wirksamer Aktion überzugehen: Es wird billig geredet, und seit vielen Jahren gibt es im und um das UN-System endlose Mengen davon über die entscheidende Bedeutung der Prävention durch Diplomatie, Entwicklungshilfe und andere Strategien. Aber die Bereitschaft, den notwendigen Einsatz von Zeit und Ressourcen zu leisten, war schon immer knapp, und noch kürzer im gegenwärtigen internationalen Umfeld

Es kann nicht vorbei sein, wenn es vorbei ist

Die Friedensschaffung muss, wenn sie wirklich erfolgreich und nachhaltig sein soll, von einer wirksamen Friedenskonsolidierung nach Konflikten begleitet sein. Das Ende des Völkermords an den Roten Khmer und die endgültige Zerstörung ihrer Kriegskampfkapazitäten haben viel von Kambodschas Elend beendet, aber nicht alles. Bei der Unterzeichnung der Pariser Friedensabkommen im Jahr 1991 sagte ich in meiner Erklärung als australischer Außenminister, dass „Frieden und Freiheit keine Preise sind, die, einmal gewonnen, niemals verloren gehen können. Sie müssen jeden Tag neu gewonnen werden. Ihre Fundamente müssen tief in das Fundament politischer Stabilität, wirtschaftlichen Wohlstands und vor allem der Einhaltung der Menschenrechte versenkt werden.“ Leider hat sich seit 1993 die Wahrheit dieser Beobachtung immer wieder bestätigt.

Ein Vorgeschmack auf das, was kommen sollte, war die Weigerung von Hun Sen, seine Niederlage bei den von den Vereinten Nationen überwachten Wahlen 1993 zu akzeptieren, und bestand auf einer Machtteilung, der sich die internationale Gemeinschaft nicht widersetzte, wie wir es im Nachhinein sicherlich hätten tun sollen. Seitdem wurde jede Bewegung in Richtung einer reifen Demokratie systematisch unterdrückt, mit Unterdrückung der Rede- und Versammlungsfreiheit, der Verhaftung vieler Menschenrechtsaktivisten, die versucht haben, sich für die Grundfreiheiten einzusetzen, und der Vereitelung jedes Versuchs, wirklich freie Wahlen durchzuführen, mit periodischem Rückgriff auf mörderische Gewalt. In den letzten Monaten wurde die Covid-19-Pandemie als Deckmantel für die Verabschiedung weiterer drakonischer Gesetze durch ein Parlament verwendet, von dem Oppositionsmitglieder ausgeschlossen wurden, wodurch die Rede- und Versammlungsfreiheit weiter unterdrückt, die Kontrolle der Technologie mit allen erforderlichen Mitteln ermöglicht und lange Haftstrafen und die Beschlagnahme von Eigentum vorgesehen werden.

Die Geschichte lehrt uns, dass der vielleicht beste Indikator für zukünftige Konflikte innerhalb oder zwischen Ländern eine Aufzeichnung vergangener Konflikte ist. Zu den Ländern, die am stärksten von völkermörderischer Gewalt bedroht sind, gehören diejenigen, die bereits dort waren. Kambodscha ist ein Land, das sowohl von seinen eigenen Bürgern als auch von der internationalen Gemeinschaft ständige Wachsamkeit verlangt, wenn es den Hoffnungen und Bestrebungen – nicht nur nach Frieden, sondern auch nach Demokratie und Menschenrechten – all derer gerecht werden will, die so hart dafür gekämpft haben, es vom Joch der Tyrannei der Roten Khmer zu befreien. Diese Aufgabe wurde mit dem UN-Friedensprozess vor drei Jahrzehnten nicht erfüllt: Er ist nach wie vor in Arbeit.

R2P nicht aufgeben

Wenn wir das Auftreten oder Wiederauftreten von Völkermord und anderen Massenverbrechen innerhalb souveräner Staatsgrenzen überall auf der Welt ein für alle Mal beenden wollen, ist es von entscheidender Bedeutung, dass sich die internationale Gemeinschaft ernsthaft für die wirksame praktische Umsetzung aller Prinzipien der „Schutzverantwortung“ einsetzt, die die Staats- und Regierungschefs auf dem Weltgipfel 2005 einstimmig gebilligt haben und die schließlich anerkennen, wie unhaltbar ihr Versäumnis in Kambodscha, Ruanda, Srebrenica und anderen Ländern anderswo.

Es geht nicht nur darum, dass Staaten ihre eigene Verantwortung anerkennen, innerhalb ihrer eigenen Grenzen keine massenhaften Gräueltaten zu begehen oder zuzulassen und andere Staaten dabei durch Hilfe und andere Unterstützung zu unterstützen; es geht auch darum, dass Staaten rechtzeitig und entschlossen handeln, um solche Verbrechen zu stoppen – in extremen Fällen auch durch vom UN–Sicherheitsrat gebilligte militärische Intervention -, wenn ein Staat dies offensichtlich nicht getan hat. Die gegenwärtige Realität ist, dass R2P, insbesondere wenn es um diesen robusteren dritten Pfeiler geht, bestenfalls noch in Arbeit ist.

Als normatives Prinzip – dass Massenverbrechen, die hinter souveränen Staatsgrenzen begangen werden, nicht nur Sache dieses Staates, sondern der Welt sind – ist seine Akzeptanz, wie die jährlichen Debatten der Generalversammlung und zahlreiche Resolutionen des Sicherheitsrates belegen, fast vollständig. Als wirksame präventive Kraft und als Katalysator für institutionelle Veränderungen hat sie viele erkennbare Erfolge erzielt. Aber als wirksamer Reaktionsmechanismus, wenn die Prävention versagt hat, ist die Bilanz – seit der libysche Fall 2011 aus den Fugen geraten ist – offensichtlich schlecht, vor allem in Syrien. Im gegenwärtigen internationalen Umfeld – in dem sich China und Russland jetzt so verhalten, wie sie sind – wird es ein langer und schwieriger Prozess sein, einen Konsens im Sicherheitsrat darüber herzustellen, wie auf die schwierigsten Fälle reagiert werden soll.

In dieser Hinsicht hängt viel von der Bereitschaft der Vereinigten Staaten, des Vereinigten Königreichs und Frankreichs ab, anzuerkennen, dass sie mehr als jeder andere für den Zusammenbruch dieses Konsenses durch ihre Aktionen in Libyen im Jahr 2011 verantwortlich waren – nicht durch ihre Fehltritte nach dem Sturz Gaddafis, die sie offen anerkennen, sondern durch ihre Weigerung zu akzeptieren, dass das vom Sicherheitsrat angesichts eines bevorstehenden Massakers in Bengasi vereinbarte militärische Interventionsmandat nur begrenzten zivilen Schutzzwecken diente und sich nicht auf offene Kriegskämpfe erstreckte, um ändern. Wenn Trump in den USA wiedergewählt wird, können wir uns auf absehbare Zeit – mit R2P wie mit fast allem anderen im multilateralen System – von jeder Aussicht auf einen effektiven internationalen Konsens über diese wichtigen Fragen verabschieden. Aber wenn er im November rausgeworfen wird, hat Anstand eine Chance.

Die größte Lektion von allen aus dem kambodschanischen Völkermord zu lernen – die Notwendigkeit, R2P wirklich effektiv zu machen – bedeutet vor allem, den politischen Willen zu mobilisieren, damit etwas tatsächlich geschieht, wenn es muss. Dafür müssen viele Argumente in vielen verschiedenen Wahlkreisen effektiv vorgebracht werden. Aber das überzeugendste Argument – dasjenige, das die Staats– und Regierungschefs der Welt dazu veranlasste, die R2P-Norm im Jahr 2005 grundsätzlich zu akzeptieren, und das für die praktische Umsetzung weiterhin von entscheidender Bedeutung sein wird – bleibt das moralische, das einfach auf unserer gemeinsamen Menschlichkeit beruht: Unsere Pflicht, uns über das Erbe all dieser schrecklichen Misserfolge in der Vergangenheit zu erheben und sicherzustellen, dass nie wieder einer von uns angesichts von Massenverbrechen bereitsteht oder vorbeigeht.